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丹尼尔·德雷兹纳:滥用制裁的美国,要证明自己不是黔驴技穷

  导读:近日,美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院国际政治学教授丹尼尔·德雷兹纳在《外交事务》上发表长篇文章,剖析了美国制裁的现状。他指出,美国政府越来越热衷制裁,但效果不佳,而且缺乏对制裁的政策审查和退出机制,并试图给出“药方”。本文为下篇。

  【文/丹尼尔·德雷兹纳 译/常宜】

  制裁被看成首选手段

  如果经济制裁如此没用,为什么外交政策精英们仍然对它们如此热衷?这并不是因为精英们是不理性的。相反,世界政治和美国社会的变化使制裁看起来更有吸引力,特别是与其他政策选择相比。简单地说,实施制裁比做其他事情都要容易。

  用中国孙子的话说,“不战而胜,善之善者”。在冷战后的大部分时间里,美国是如此强大,很少有国家敢于挑战它,即使这些国家有这个想法。其他国家被美国的文化软实力哄骗着投入美国想要的目标。那些挑战美国政府的国家通常会面临迅速的反击,这种反击还会被联合国安理会等多边结构组织强化。只有在一小部分国际关系中,即关于核扩散和战争罪方面的问题,美国才会认为有必要实施经济制裁。

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  美国人也读《孙子兵法》

  但现在,随着美国霸权的衰落,有兴趣对现状发出挑战的国家越来越多。民主的衰退和自由主义国际秩序的瓦解,造就了更多在意识形态上与美国政府不一致的国家。同时,美国政策的明显失败,比如在阿富汗、伊拉克、利比亚、叙利亚等的失败,使美国经济胁迫的威胁显得不那么可怕。随着愿意挑战美国利益的国家数量的增加,美国内部对这些国家进行制裁的要求也在增加。

  与此同时,其他外交政策工具的政治吸引力却大大降低了。

  尽管拜登保留了特朗普政府大部分的制裁措施,但他也兑现了今年晚些时候从阿富汗撤军的承诺,这并非巧合。长达一代人的反恐战争已经让决策者和公众对大规模军事干预失去了兴趣。盖洛普2020年的一项民意调查发现,65%的美国人认为美国不应该率先发动对另一个国家的打击,这是该问题自2002年提出以后达到的最高点。

  即使是小规模的军事袭击,如无人机袭击和定点爆炸,在政治精英中也变得不那么具有吸引力了。越南战争、阿富汗战争和伊拉克战争使许多美国人相信,即便一开始可能只是有限的军事干预,也很容易演变成一场漫长而代价高昂的战争。

  如果说民意已经发生了变化,大棒已经没什么作用了,那么胡萝卜则变得更难以下咽。80多年来,美国一直愿意向各国提供对外援助和优惠贸易协议,以此推动更灵活的外交政策的转变。然而,在过去的十年里,支持经济开放的政治氛围陷入停滞。外援从来都不受人待见,但在这个民粹主义盛行的时代,外援更不受待见。(观察者网注:美国的外援基本上都附加了政治条件。)

  至于贸易,特朗普“美国优先”的政纲和拜登的“中产阶级外交政策”口号都不再支持新的自由贸易协定。而且,即使总统希望达成这样的协议,政治上的两极分化也会使国会很难通过。

  其他手段的成本越来越高,制裁却更加容易了。因为美国法律授权制裁的范围大大扩展了。对国会来说,经济胁迫能在政治上实现精准打击:它比宣战花费更少、风险更小,但又比象征性的决议更严厉。政治家们起码可以告诉他们的选民,他们正在努力解决问题,虽然效果并不好。

  制裁之所以成为更优先的选项,还有一个原因就是全球化给美国带来的额外影响。全球化的经济网络增加了美国作为中心枢纽的力量。由于美国银行经手的全球交易的比例高得惊人,美国越来越能够将各国经济上的相互依赖性作为自己的武器。它甚至利用自己与盟友的经济关系。在全球化真正普及之前,各国不愿意制裁自己的条约盟友,因为如果盟友寻求新的经济伙伴,发起国将因此遭受损失。然而,美国强大的金融网络削弱了美国盟友寻找美元替代品的能力(尽管这种强大也在促使这些国家寻找美元的长期替代品)。

  改变滥用制裁的习惯

  美国陷入了一个困境。它面临着越来越多的外交政策挑战,但解决这些挑战的手段却越来越少。与此同时,它最喜欢的工具制裁,也因为频繁使用而不那么奏效了。至少拜登政府似乎意识到了这个问题。财政部长耶伦在任命前的国会听证会上承诺,将对美国的制裁政策进行审查,以确保这些措施能“有策略地、适当地”实施下去。但改变这种根深蒂固的政策在实践中意味着什么呢?

  最显而易见的方法也是最难执行的:美国需要减少制裁的次数。即使个别的制裁行为是有必要的,决策者也应该考虑过多制裁所产生的总体影响。这并不意味着永远不进行制裁;美国的确需要对严重违反准则的行为进行反击,比如5月的时候,白俄罗斯为扣押一名记者而将一架民用客机迫降。但实施的制裁越少,那些有正当理由的制裁就越有效。

  当实施制裁的国家对制裁所造成的威胁、执行过程和解除条件十分明确时,这时经济胁迫的效果会最好。为了未来能保持施加经济国策(economic statecraft)的能力,美国必须向其他国家保证,它会慎重地使用制裁手段。它应该在声明和行动上同样做到,它是在非常严格地界定了标准,而且要求非常明确的情况下实施制裁的。它应该建立标准化的作业程序,以确保多方面的支持那些严格定义的制裁。它还应迅速解除制裁,并允许在各方遵守既定要求的情况下恢复跨境交流。

  行政部门可以采取一些具体措施来澄清美国的做法。最明确的方法是财政部或白宫每五年发布一次经济国策战略。武力的使用是由一系列官方战略文件指导的,包括国家安全战略和国防战略。类似的逻辑也适用于管理经济施压。尤其是财政部,如果能清楚地阐明其经济制裁的方法,将是非常有益的;令人遗憾的是,财政部2018年发布的四年“战略计划”在51页中仅两次提到“制裁”一词。

  为了发挥作用,经济国策战略需要包括明确的准则,说明何时实施制裁是为了遏制(即限制另一国经济力量)还是为了强制(即促使另一个国家的行为发生明确的变化)。旨在遏制的制裁类似于冷战时期对苏联及其盟国的战略禁运。在一个大国竞争的世界里,这种禁运的确应该成为美国国策的一部分。通过实行一些经济上的遏制措施,美国政府可以消除对手期望获得妥协让步的预期;相反,这样可以更明确地削弱对手的力量。另一方面,强制性的制裁需要列出具体的要求才能达到目的——向目标发出信号,表明纠正是有可能的,从而增加强制的效力。

  减轻制裁政策所造成的压力的一个方法是推动可行的替代方案,因此经济国策战略也应该突出美国政府可以摆出来的各种经济诱因。政策制定者需要重新利用进入美国市场的诱惑力,在世界政治中推动更具建设性的行为。

  这包括与必须实施制裁的美国公司进行讨论,并制定保障措施,以确保制裁确实在应该结束的时候结束。更明确的解除制裁的程序,还可以增强美国财政部对私营部门行为者的信用,即一旦制裁解除,他们仍然能安全地同以前的合作伙伴做生意。银行为“降低”其资产负债表风险,倾向于长期冻结那些已经改变行为的对象的资产,造成制裁的影响超出预期,解除制裁的程序能减少这种情况出现。

  定期的审查能让所有政策受益。美国政府问责署的报告承认,制裁没有受到这种审查。规定每年进行此类审查——以及评估制裁所产生的人道主义影响——将有助于决策者决定何时该放弃一项经济施压行动。国会甚至可以随时要求政府问责署对其通过的每项新措施进行此类审查。

  国会还应制定另一道标准操作程序:在所有新的制裁立法中加入日落条款。除非国会投票延长制裁,否则国会授权的制裁会在五年后自动终止。一些制裁措施可能需要维持更长时间,但要求重新投票至少可以提供一个决策点,从而扭转持续制裁的棘轮效应。它还可以为一些民选官员提供一条走出政策死胡同的体面道路。

  最后,如果要使禁令持续下去,美国需要恢复维持禁令的多边结构。在冷战期间,多边出口管制协调委员会是维护对华沙条约国家战略禁运的组织。现代的对等机制可以在七国集团中发起,然后再扩展到其他值得信赖的盟友。建立一个有常设委员会的非正式国际组织还有一个好处,那就是使历届美国政府难以在不与盟友协商的情况下,因为党派的一时冲动而改变其前任的政策。

  找到更好的办法

  制裁不能也不会很快消失。其他大国,如中国和俄罗斯,正在变成越来越积极的制裁者。过去十年中,中国使用了一系列非正式措施来惩罚日本、挪威、韩国,甚至是美国国家篮球协会;俄罗斯制裁了前苏联加盟共和国,以阻止它们加入欧盟在东欧的倡议。有雄心的大国,如沙特阿拉伯,也尝试了经济胁迫。将来制裁会更多而不是更少。

  但这并不意味着美国也必须这样做。即使是现在才开始积极实行制裁的国家,制裁也只是他们外交政策中的一小部分;它们还签署贸易协定,从事文化外交,给予外援以赢得朋友,并影响其他国家。美国也是如此。华盛顿需要运用它已经萎缩的政策力量,以免它和其他政府之间出现国策上的差距。

  美国的政策制定者太喜欢制裁了,他们对这一工具的长期成本视而不见。为了与其他大国竞争,美国需要提醒世界,它不仅仅是技穷的黔驴(one-trick pony)。

  (丹尼尔·德雷兹纳是美国塔夫茨大学国际政治教授,本文发表于2021年美国《外交事务》杂志9-10月刊,译者是常宜。)

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