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环球论坛 缩水版基建投资计划对美国影响几何

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  这是10月28日在美国首都华盛顿拍摄的商务部大楼。

  美国国会众议院11月5日晚投票通过总额约1万亿美元的跨党派基础设施投资法案。该法案早先已获得参议院批准,至此已在美国会两院获得通过。

  美国财政部长耶伦当晚发表声明说,一国的经济实力取决于基础设施实力,国会通过这项基础设施投资法案将有助于推动美国经济增长,同时让经济增长更具韧性和可持续性。

  缩水版基建投资计划对美国影响几何

  □ 中国现代国际关系研究院美国所 马雪

  美国国会近日最终通过了《基础设施投资与就业法案》。而舆论认为,拜登的基建投资计划虽声势浩大,但或影响有限。

  基础设施法案中暗藏大幅加税、气候变化等其他有损就业的左翼政策,民主党内部温和派和激进派也难达成协议,导致谈判僵持6个月之久,最终确定金额也大幅缩水。法案6月4日由美国众议院发起,7月1日与8月10日,美国众议院、参议院分别以221∶201、69∶30通过该法案,但因为法案版本修订需要众议院重新表决。11月6日,美国众议院再次以228∶206投票批准总价值约1.2万亿美元的基建法案。

  基础设施法案用于气候变化的部分减少。拜登执政以来,一直将气候变化问题作为其执政首要议题,热衷于推动美国在气候变化领域的政策转向。然而此次立法中与环境和气候相关的投资金额不大,具体而言,其中650亿美元用于清洁能源和电网相关投资;75亿美元建设全国电动汽车充电站网络;550亿美元用于扩大清洁饮用水的获取;210亿美元用于清理并封盖孤立的油气井。投资总额远不及拜登最初的气候变化政策所涉及金额。对于气候变化政策的支持者来说,该法案是令人失望的、缺少白宫起初最雄心勃勃的计划和项目。

  对经济增长影响微乎其微,或因赤字拖累所抵消。该法案批准的新支出规模较小,又因为复杂的程序和执行中的障碍,对经济的积极作用通常需要数年时间才能实现。预计这笔资金将在2022年下半年开始流入,但最大的一部分将在2024年以后才能动用。据估计,该法案将在年底前将美国的产出提高0.17%,即340亿美元,到2026年底将提高0.5%,随着支出的减少,效果会逐渐减弱。到2031年底,预计GDP将仅比该法案未通过的情况增加390亿美元或0.12%。到2031年,平均年增长率将提高0.02个百分点。到2026年,该法案将创造累计56.6万个工作岗位,使美国总就业人数增加0.33%。但许多工作岗位将是临时性的,因此到2031年,对就业的净增长将缩减至7.5万个工作岗位,使劳动生产率每年提高0.03%。

  对经济影响将逐步减弱的另一个原因是,法律规定大部分金额将通过政府借款、推高利率和挤出对周转时间更快的项目的投资来支付。此外企业和社区也必须进行自己的投资,如果期望联邦政府为每一个项目提供担保则可能要等很长时间。基础设施一揽子计划将在10年内将联邦赤字扩大2560亿美元,而更多政府赤字也会拖累经济增长。

  对气候变化的影响微不足道,难以达成减排目标。美国上一次推动通过气候立法是在2009年,当时国会未能批准前总统奥巴马推动的的碳定价政策。前总统特朗普则推翻100多项环境规则,并退出巴黎气候协议,基本上停止了美国在气候变化方面的进展。美国气候变化领域的投资缺口极大。到2030年,美国需要建造3600亿美元的清洁电网,以消除电网的温室气体排放,但基础设施法案仅为此类传输投入了25亿美元,这只能解决电网问题所需的一小部分,相比高压、跨州输电线路建设所需资金来说尤其微不足道。美国媒体认为,该法案作为向清洁能源过渡、整个经济转型的绿色工业战略工具,可以说是朝着正确方向迈出的前所未有的一步;但作为实现快速减少的碳排放目标的行动工具,却是一种失职。

  对美国传统基础设施建设的影响并不显著,政府支出或挤出私人投资。法案很大一部分资金将用于主要城市交通系统,例如纽约市的交通系统。同时还包括对铁路维护、现代化和扩建的660亿美元投资,其中大部分将用于美国的城际客运铁路需求。1950年代和1970年代之间美国州际公路系统的发展使美国经济更加富有成效,目前有4.7万英里的多车道高速公路从东海岸到西海岸延伸,但这并不意味着建立第二个这样的系统会产生类似的回报。因为当前在美国建设基础设施往往比其他国家昂贵得多,雇用工会工人或使用美国制造的钢铁和其他投入物等要求也会增加成本。如果联邦基础设施投资仅是取代了州和地方政府的支出,而不是产生原本不会建造的项目,那么收益也会减少;如果政府支出挤出私人投资,将进一步缩减投资收益。

  虽然该法案缺憾不少,但毋庸讳言,对拜登政治的“有利”影响显而易见。拜登正面临着支持率低迷、三十年来最高的通货膨胀以及民主党人对即将到来的中期选举失败的担忧。《基础设施投资和就业法案》的颁布,对拜登来说是一次政治胜利,它确实为国会推进拜登另一核心计划——《重建更好未来法案》扫清了道路。民主党温和派承诺该基建法案通过后,在财政约束允许情况下,支持民主党激进派主张的《重建更好未来法案》。而民主党激进派同意,不再将基建法案与后续《重建更好未来法案》捆绑投票,支持基建法案先行通过。在众议院议席占优的情况下,民主党内相互妥协,缓和此前强硬立场,推动基建法案最终通过,这表明众议院民主党内部的分歧可能获得弥合。此外,该法案在众议院得到13名共和党人的支持,在参议院获得19名共和党人支持,说明两党在传统基础设施投资和推动技术创新解决气候变化问题方面形成一定共识,将有利于其他政治议程的协调和推进。

  【专栏作者简介】

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  马雪,中国现代国际研究员美国所副研究员、经济学博士,主要从事美国经济和中美经贸关系研究,在《现代国际关系》、《美国问题研究》等CSSCI期刊上发表学术论文多篇、在《瞭望》、《环球》等主流报刊媒体发表评论文章数篇。

  【大众日报《环球论坛》专栏简介】

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